کشاورزی> مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی در “تحلیل اقتصادی و اثربخشی سیاست خرید تضمینی شیر خام” سیاست های اعمال شده در این زمینه را مورد بررسی و آسیب شناسی قرار داد.

در بررسی که با عنوان “تحلیل اقتصادی و اثربخشی سیاست خرید تضمینی شیر” توسط محققان مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی انجام شده است، این نوع خرید روشی هزینه‌بر بوده و باید ترکیبی از سیاست تعرفه واردات و یارانه مصرف عملیاتی شود.

در مقدمه این تحلیل اقتصادی آمده است: محصولات دامپروری از محدود تولیداتی است که در سراسر جهان و در شرایط مختلف اقلیمی و بر اساس گونه‌های مختلف دامی تولید و به مصرف جوامع انسانی می‌رسد. یکی از شاخص‌های سلامت و امنیت غذایی کشورها، نحوه و میزان و کیفیت دسترسی به محصولات دامی (شیر و گوشت) است، این محصولات تأثیر اساسی در تأمین نیازهای غذایی و سلامت و بهداشت جمعیت انسانی دارد. میزان دسترسی به محصولات دامی در کشورهای جهان، به درجه توسعه‌یافتگی و سطوح درآمدی خانوارها بستگی دارد. مصرف سرانه انواع گوشت و شیر در کشورهای توسعه‌یافته به ترتیب 2.2 و 2.5 برابر کشورهای در حال توسعه است. روند مصرف سرانه گوشت و شیر در کشورهای توسعه‌یافته تقریباً به نقطه اشباع رسیده و رشد مصرف بسیار بطئی و کند شده است، اما روند رشد مصرف در کشورهای در حال توسعه به‌ویژه اقتصادهای نوظهور مانند چین، برزیل و هند فزاینده است. این پدیده در سال‌های اخیر متأثر از رشد اقتصادی کشورها تعدیل شده است.

این تحلیل می‌افزاید: به‌رغم حسن‌نیت سیاست‌گذاران و تأکید بر حمایت از صنعت دامپروری، بروز برخی از عوامل و شرایط اقتصادی، عملاً سطح حمایت از این صنعت را نسبت به سال‌های گذشته کاهش داده است. عدم حمایت مناسب از صنعت دامپروری، فرآیند تولید و صنعتی شدن این بخش را کند کرده است. نبود ابزارهای حمایت از تولیدات صنعت شیر، بازار این محصولات (به‌ویژه بازار شیرخام) با ریسک قیمتی و نااطمینانی در درآمد تولیدکنندگان دچار کرده است. قطع یک‌باره یارانه شیر خانوارها، رکود اقتصادی و کاهش نسبی تقاضا و افزایش نسبی قیمت محصولات لبنی متأثر از سیاست‌های کلان اقتصادی دولت و… به کاهش تقاضا برای شیر و محصولات لبنی در سال‌های اخیر منجر شده است. نبود سیاست منسجم در حمایت از این صنعت، تغییر سیاست‌ها و ناپایداری اقدام‌های اجرایی به عدم تعادل و زیان تولیدکنندگان شیر در سال‌های اخیر منجر شد.

خرید تضمینی شیرخام توسط دولت منجر به انحراف بازار می‌شود

همچنین سیاست خرید تضمینی شیر در سال‌های اخیر جایگزین سیاست پرداخت جبرانی شیر شده و دولت به‌منظور حمایت نسبی از تولیدکننده شیرخام سیاست خرید تضمینی را با مباشرت سازمان مرکزی تعاون روستایی و با همکاری اتحادیه مرکزی تعاونی‌های کشاورزی دامداران ایران و صنایع محصولات لبنی، از آذرماه سال 1393 عملیاتی کرد. در اجرای این سیاست طی دوره هفت‌ماه منتهی به اردیبهشت‌ماه سال 1394 بیش از 164 هزار تن شیرخام در قالب این طرح در استان‌های منتخب تولید شیر خریداری و فرآوری شده است. اجرای سیاست خرید تضمینی هزینه‌های بودجه‌ای بالایی برای دولت دارد، ضمن اینکه اجرای چنین سیاستی متضمن مداخله مستقیم در بازار شیر بوده و به انحراف بازار و تصمیم‌های تولیدی در بلندمدت منجر می‌شود.

این تحلیل به بررسی تولید و سیاست‌های حمایتی شیر در جهان و ایران پرداخته و می‌افزاید: تولید جهانی شیر بیش از 783 میلیون برای سال 2014 برآورد شده است. کشورهای هند، آمریکا، پاکستان و چین از تولیدکنندگان عمده شیر در جهان هستند. متوسط مصرف سرانه شیر در جهان 108 کیلوگرم، در کشورهای توسعه‌یافته 223 کیلوگرم و در کشورهای در حال توسعه 76 کیلوگرم برآورد شده است.

همچنین مواهب طبیعی مانند دسترسی به مراتع و چراگاه‌ها، امکانات تأمین علوفه، تحقیق توسعه در بخش اصلاح نژاد و تغذیه دام، دستیابی به فناوری‌ها و وجود زیرساخت‌ها و بازارهای مصرف در توسعه صنعت دامپروری نقش اساسی دارد. در کنار این عوامل، اعمال سیاست‌های حمایتی از تولید منجر به توسعه بخش دامپروری شده است. بخش وسیعی از یارانه‌های پرداختی به بخش کشاورزی توسط کشورهای توسعه‌یافته، به حمایت از تولید شیر و محصولات لبنی اختصاص می‌یابد. کشورهای آمریکا، کانادا، ژاپن و اتحادیه اروپا سابقه طولانی در حمایت از بخش دامپروری دارند و در سال‌های اخیر کشورهایی مانند روسیه و ترکیه نیز در رده کشورهای عمده پرداخت‌کننده یارانه برای تولید شیر و محصولات لبنی در جهان قرار گرفته‌اند.

اجرای سیاست دیواره شیر توسط آمریکا

در این تحلیل به پیشینه و تنوع سیاست‌های حمایتی در جهان و حمایت از تولید شیر در آمریکا و ترکیه به اختصار اشاره و در کنار آن به سیاست‌های حمایتی در کشور اشاره شده است. آمریکا از دهه 1940 با اعمال سیاست‌های حمایتی متنوع، به حمایت تولید شیر مبادرت کرده و این سیاست‌ها به مرور زمان و متناسب با شرایط تولید و بازار، اصلاح و بازنگری شده است. ازجمله حمایت مستقیم (قیمت‌گذاری شیر سر مزرعه و الزام به خرید آن توسط صنایع)؛ حمایت غیرمستقیم خرید محصولات لبنی مانند کره، پنیر و شیرخشک بر اساس قیمت‌های از پیش تعیین‌شده؛ برنامه قرارداد جبران زیان درآمد (قیمت شیر منهای قیمت علوفه)؛ برنامه تشویق صادرات محصولات لبنی؛ برنامه قیمت‌گذاری سلف محصولات لبنی (DFPP)؛ برنامه توسعه و تحقیق محصولات لبنی؛ تعیین نظام سهمیه تعرفه‌ای خاص برای واردات هریک از محصولات و سیاست دیواره شیر (MPC).

همچنین دولت صنایع و کارخانه‌های محصولات لبنی را مکل کرده است تا قیمت، مقدار و میزان رطوبت (درصد آب) محصولات لبنی فروخته‌شده خود را به وزارت کشاورزی اعلام کنند. راستی‌آزمایی اطلاعات ارائه‌شده با بازرسی‌های فصلی از بازار انجام می‌شود.

ترکیه با پرداخت یارانه صادراتی و توسعه واحدهای صنعتی از بخش دامپروری حمایت می‌کند

این تحلیل درباره کشور ترکیه آورده است: در ترکیه نیز بخش دامپروری مورد توجه جدی است و حمایت‌های گسترده‌ای از این بخش به‌عمل می‌آید. وضع تعرفه بسیار بالا برای واردات محصولات لبنی، پرداخت یارانه صادراتی، توسعه واحدهای صنعتی و دامپروری از طریق تأمین منابع اعتباری و… از مهم‌ترین سیاست‌های حمایتی در این کشور است. این کشور علاوه بر وضع تعرفه‌های بسیار بالا (170 درصد) به‌منظور تأمین مالی سرمایه‌گذاری در صنعت شیر 25 درصد از قیمت تلیسه وارداتی و 35 درصد از قیمت تلیسه داخلی را به‌عنوان یارانه به تولیدکنندگان شیر پرداخت می‌کند.

در جدل زیر مقایسه تعرفه واردات برای محصولات دامی و لبنی در سال 2014 آورده شده است.

علاوه بر موارد ذکرشده توسعه زیرساخت‌ها، انجام تحقیق و توسعه گسترده در حوزه اصلاح ژنتیک، کنترل آفات و بیماری‌ها، ابداع و نوآوری در حوزه تغذیه و بهداشت دام، ارتقاء سلامت محصول، توجه به ملاحظات زیست‌محیطی، از سیاست‌های تأثیرگذار در حوزه تولید و تجارت محصولات دامی است که دولت‌ها به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم حمایت می‌کنند.

این تحلیل به سیاست‌های حمایتی در کشور پرداخته و می‌افزاید:

در ایران تولید شیرخام حدود هشت‌هزار و 300 تن و مصرف سرانه شیر در حد متوسط سرانه مصرف جهان یعنی حدود 108 کیلوگرم برآورد شده است. طی سال‌های 92 – 1382 به‌طور متوسط خانوارهای شهری و روستایی به ترتیب 8.9 درصد و هشت درصد از کل هزینه‌های خوراکی و دخانی خود را صرف تأمین شیر و لبنیات کرده‌اند. از سوی دیگر، متوسط مصرف سرانه شیر و محصولات لبنی در مناطق شهری کشور برای سال 1392 حدود 92 کیلوگرم برآورد شده است. به‌رغم محدودیت منابع طبیعی و منابع آب و اراضی کشاورزی و مرتعی برای تأمین علوفه، تلاش‌های صورت‌گرفته برای دستیابی به خوداتکایی در تولید محصولات لبنی نتیجه‌بخش بوده است، اما باید در عرصه سیاست‌گذاری برای تأمین محصولات پروتئین دامی، به الزامات تولید پایدار، رعایت ملاحظات زیست‌محیطی و حفاظت از منابع آب و خاک، تأکید بیشتری صورت گیرد.

همچنین در دهه‌های گذشته ابزارهای حمایتی از تولید شیر کشور، از تنوع و گوناگونی نسبتاً مناسب برخوردار است (سیاست خرید تضمینی، توزیع یارانه‌ای شیر مدارس و خانوارها، اتخاذ تعرفه‌های تجاری مؤثر، پرداخت یارانه تسهیلات برای سرمایه‌گذاری در بخش، بیمه دام، کنترل آفات و بیماری‌ها و ایجاد زیرساخت‌ها) بخشی از سیاست‌های حمایتی دولت بوده است، اما مؤثرترین و کارآمدترین ابزار حمایتی معطوف به پرداخت یارانه برای شیر و محصولات لبنی در قالب توزیع شیر یارانه‌ای بین خانوارها و مدارس بوده است که از رهگذر این یارانه، بخش تولید، صنایع لبنی و مصرف‌کنندگان بهره‌مند و منتفع می‌شده‌اند. در سال 1389 با اجرای طرح هدفمندسازی یارانه‌ها سیاست توزیع یارانه‌ای شیر متوقف شد و عملاً بخش تقاضای یر با چالش جدی روبه‌رو شد که این چالش همچنان دامنگیر بخش تولید است، ضمن اینکه اجرای سیاست‌های تجاری مؤثر برای اجاید محدودیت نسبی در واردات محصولات لبنی نیز به تأخیر افتاد و به بهانه تنظیم بازار داخلی، به واردات محصولات لبنی دامن زده شد، از سوی دیگر با بروز مشکلات اقتصادی و افزایش هزینه‌های تولید عملاً سطوح حمایت‌های دولت از این بخش تعدیل و کاهش یافت. مضافاً این که شرایط اقتصادی و کاهش تقاضا برای محصولات لبنی مشکلات این صنایع را دوچندان کرد.

این تحلیل به روند مداخله دولت در تنظیم بازار شیر در سال‌های اخیر اشاره‌ای دارد و در ادامه به خرید تضمینی و اثرات آن بر بازار شیر پرداخته است.

در جمع‌بندی این تحلیل آمده است: طرح خرید تضمینی شیر برای اثرگذاری بر بازار شیر و جلوگیری از زیان تولیدکنندگان این محصول در آذرماه 1393 اجرای شد. بر اساس این طرح، سازمان تعاون روستایی به‌عنوان مباشر در طرح موظف به خرید شیر دامداران و پرداخت قیمت هر کیلوگرم شیر (با شرایط) 14 هزار و 440 ریال به دامداران شد. شیر خریداری‌شده به کارخانه‌ها برای فرآوری، تبدیل به پودر و فروش به اشکال مختلف در فرصت مناسب تحویل می‌شد.

همچنین بر پایه یافته‌های مطالعه حاضر و تجربیات مستند علمی، پیشنهادهایی ارائه می‌شود. اجرای طرح حاضر تنها برای کوتاه‌مدت قابل کاربرد است و کاربرد بلندمدت و گسترش سطح مداخلات خرید تضمینی قابل توصیه نیست؛ چرخش سیاستی دولتی از پرداخت جبرانی به سمت خرید تضمینی، سیاستی هزینه‌بر است؛ برای محصولی مانند شیر که با امنیت و سلامت جامعه ارتباط مستقیم دارد، ترکیبی از سیاست تعرفه واردات و یارانه مصرف مؤثرتر و کاراتر از سیاست خرید تضمینی است؛ تجربیات جهانی نشان می‌دهد در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته صندوق‌هایی برای سرمایه‌گذاری در تولید و بازار چین محصولاتی تشکیل شده است که تأمین مالی آنها از طریق مالیات بر فروش داخلی و واردات کالای مربوطه صورت می‌گیرد. ایجاد صندوقی برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه تولید و توسعه بازار این محصول با تأمین مالی از طریق تعرفه وارداتی قابل توصیه است؛ در صورت ادامه طرح، قیمت‌های خرید و سازوکارهای متفاوتی برای خرید و ذخیره‌سازی و فروش انواع مختلف شیر در نظر گرفته شود؛ اقدامات مشخصی برای تحریک بخش تقاضا و ترغیب شهروندان برای مصرف بیشتر شیر و محصولات لبنی به عمل آید؛ شیر درجه یک، محصول بسیار کیفی است که حدود 10 درصد از کل تولید را تشکیل و به جهت ارزش غذایی آن عمدتاً مصارف تازه‌خوری (شیر مایع تازه) دارد؛ لذا فرآوری این نوع شیر با هدف تولید شیرخشک اقدامی غیرعقلایی غیراقتصادی و ضایع کردن منابع تلقی می‌شود؛ بررسی اثربخشی سیاست خرید تضمینی شیر با استفاده از مدل پیوست بیانگر این واقعیت است که در صورت عدم اجرای طرح در این استان‌ها انتظار می‌رفت قیمت شیر درب دامداری در این استان‌ها حدود 770 ریال کمتر از شرایط اجرای طرح باشد و دخالت دولت در بازار شی رعمدتاً پرهزینه، کم‌اثر و محدود به مناطق خاصی از تولید بوده است و تولیدکنندگان بسیار محدودی از منافع طرح بهره‌مند شده‌اند.